新中國護照變遷記：逐步規范 從嚴格審批到按需申領(lǐng)

新中國護照變遷記(深閱讀)

曾經(jīng)，中國人出國辦護照所需材料厚如書(shū)本，因私出國的人寥寥無(wú)幾。新中國成立到改革開(kāi)放前的30年間，中國公民普通護照只簽發(fā)了21萬(wàn)本，年均約7000本。改革開(kāi)放后，隨著(zhù)留學(xué)潮、旅游潮的出現，護照簽發(fā)量出現井噴式增長(cháng)。新組建的國家移民管理局向本報提供的數據顯示，2002年到2017年，中國公民普通護照簽發(fā)量達1.73億本，年均簽發(fā)1080萬(wàn)本。

護照，對于個(gè)人來(lái)說(shuō)，是公民出入國境和在國外證明國籍和身份的證件;對于國家來(lái)說(shuō)，是“門(mén)面”，是主權的象征和體現?；仡櫺轮袊闪⒔?0年來(lái)中國公民普通護照的變遷，可以看到，審批程序逐漸簡(jiǎn)化，制證水平不斷提升，“含金量”越來(lái)越高。專(zhuān)家表示，中國護照只用了60多年時(shí)間，就走過(guò)了西方國家二三百年的成長(cháng)路程。它像一面鏡子，折射出中國越來(lái)越強的綜合國力，和中國政府日益自信和開(kāi)放的對外形象。

新中國成立至改革開(kāi)放前

管理嚴格 辦理量少

《中華人民共和國護照法》規定，中國護照分為普通護照、外交護照和公務(wù)護照。普通護照又分因私、因公兩種。其中，中國公民因私普通護照(下稱(chēng)普通護照)主要發(fā)給出國探親、旅游、學(xué)習以及前往國外定居的中國公民使用，使用面廣、持有量大。

新中國成立以來(lái)，普通護照發(fā)生過(guò)十余次版本變化。我們可以將其劃分為3個(gè)時(shí)段：新中國成立至改革開(kāi)放前、改革開(kāi)放初期至新世紀前、新世紀以來(lái)。每個(gè)時(shí)段的變遷都打著(zhù)深深的時(shí)代烙印。

中國人民武裝警察部隊學(xué)院邊防系副教授梁治寇表示，從管理體制看，上世紀50年代末，普通護照開(kāi)始由外事部門(mén)轉歸公安機關(guān)管理。從內容看，護照文字印刷多為中俄文對照，是當時(shí)外交形勢的直接反映。從制作技術(shù)看，護照需要手工填寫(xiě)，防偽手段幾乎為零。

改革開(kāi)放前，出國人員主要為援建專(zhuān)家、工程技術(shù)人員;因私出國的絕大多數為歸僑和僑眷，每年辦理量不過(guò)幾千本。在外交部原領(lǐng)事司副司長(cháng)范振水看來(lái)，這主要是由當時(shí)的單一公有制、計劃經(jīng)濟體制和相關(guān)政治形勢決定的。一些時(shí)段內，“出國管理處于‘三無(wú)狀態(tài)’：受理無(wú)明確規定，審批無(wú)明確時(shí)間，管理無(wú)明確機構”。

改革開(kāi)放初期至新世紀前

關(guān)卡減少 逐步規范

對于全球化智庫(CCG)理事長(cháng)兼主任王輝耀來(lái)說(shuō)，1984年出國留學(xué)前辦理護照的經(jīng)歷至今仍歷歷在目。

1982年，從廣州外國語(yǔ)學(xué)院畢業(yè)的王輝耀來(lái)到原國家外經(jīng)貿部國際經(jīng)濟合作司工作。兩年后，他獲得赴加拿大留學(xué)的機會(huì )。雖然是國家干部，他辦理護照所需的留學(xué)邀請函、贊助、薪級條件、獎學(xué)金等材料依然很多，“所有材料加起來(lái)有一本書(shū)那么厚”。這些材料需要經(jīng)過(guò)單位審批，公安部門(mén)還會(huì )核查其出身、家庭成分、海外關(guān)系、政治思想等情況。一個(gè)多月后，他終于拿到了護照。王輝耀對記者表示，“感謝改革開(kāi)放政策，讓我有了出國留學(xué)的機會(huì )。”

不過(guò)，人們實(shí)際辦理護照的過(guò)程并不那么順利。“申請護照的證明材料多、前置審批多、審批單位自由裁量權過(guò)大等問(wèn)題，造成申請人來(lái)回跑路，拉長(cháng)了辦證時(shí)間。”外交學(xué)院外交學(xué)與外事管理系教授夏莉萍對記者舉例說(shuō)，當時(shí)辦理護照需單位蓋章，一些人為了出國留學(xué)，在未滿(mǎn)服務(wù)期的情況下，需要給所在單位交一筆培養費，才能得到單位蓋章。

變化從上世紀90年代開(kāi)始出現。隨著(zhù)留學(xué)、探親、“新馬泰”旅游等因私出國大潮涌起，公安部從1994年起在全國統一公民因私出國護照申請和審批程序，護照申領(lǐng)邁入規范化時(shí)代。

此外，為應對持用偽假護照偷渡等新問(wèn)題，1992年、1997年頒發(fā)的新版護照在防偽技術(shù)方面都有新突破。改手工填寫(xiě)為打印;持照人像片加用防偽塑封膜;加蓋“中華人民共和國公安部出入境管理局”國徽印章;啟用可供光電字符識別技術(shù)閱讀的機讀碼……護照研制、印制水平和防偽技術(shù)含量大幅提升。

進(jìn)入新世紀以來(lái)

立法保障 驚人跨越

經(jīng)濟的崛起，帶動(dòng)了中國首批出國旅游潮在本世紀初達到一個(gè)高峰。統計顯示，2001年，中國人出境旅游突破1000萬(wàn)，占據了當時(shí)護照申領(lǐng)量的2/3。

不過(guò)，新世紀初期，跟團游是辦理普通護照的重要前提。夏莉萍說(shuō)，許多人參加團隊旅行，很大一個(gè)原因就是為了申領(lǐng)一本護照，方便以后出國。

2001年，在中國加入世貿組織10天后，全國公安出入境管理工作會(huì )議召開(kāi)。會(huì )議宣布了按需申領(lǐng)護照試點(diǎn)、取消港澳游名額限制、擴大口岸簽證點(diǎn)等多項改革措施。時(shí)至今日，這次會(huì )議的歷史意義仍十分巨大。它標志著(zhù)新中國成立以來(lái)的護照審批時(shí)代即將結束。到2006年，全國200多個(gè)大中城市實(shí)現按需申領(lǐng)。2006年通過(guò)的護照法，2013年施行的出境入境管理法，更是從法律上保障公民依法出入境的各項權利。

新世紀以來(lái)，王輝耀的護照換發(fā)了好幾次。“每次去辦理都能感受到新變化。”他說(shuō)，以前北京只有一個(gè)出入境管理處，后來(lái)每個(gè)區縣都有了，而且異地也能辦護照;申請材料逐步簡(jiǎn)化，辦理時(shí)間由一兩個(gè)月縮短到10天，護照年限由5年增為10年。

“在出入境時(shí)，以前要填各種表格，現在一本護照就能方便進(jìn)出。2012年電子護照出現后，每次口岸通關(guān)時(shí)間只要幾秒鐘。這些都是進(jìn)步。”王輝耀說(shuō)。

相關(guān)專(zhuān)家對記者表示，總的來(lái)看，新中國成立以來(lái)普通護照變遷呈現出4個(gè)特點(diǎn)。一是證件標準更規范。證件規格、欄目規劃等參照國際有關(guān)標準設計制作，逐漸變得簡(jiǎn)潔實(shí)用、美觀(guān)大方。二是證件防偽性能更強。新型防偽材料、防偽技術(shù)及制作工藝不斷更新，特別是數字安全防偽技術(shù)應用，使證件防偽能力大幅提升。三是證件簽發(fā)管理智能化程度更高。護照制作由人工手寫(xiě)發(fā)展到完全自動(dòng)化制作，證件管理實(shí)現全流程數字化，證件簽發(fā)管理水平不斷提高。四是證件應用更便捷安全。例如，2012年版電子護照采用內嵌非接觸式集成電路芯片，存儲持證人個(gè)人資料、指紋及證件簽發(fā)信息等，并對芯片數據采取多種保護機制，既極大提高了通關(guān)效率，又標志著(zhù)中國護照安全性能達到世界先進(jìn)水平。

“新中國成立以來(lái)，普通護照版本從最初的單頁(yè)紙、手工填寫(xiě)，發(fā)展到如今集成了多項國際領(lǐng)先的制證技術(shù)，其跨越是驚人的。從整體看，我們已走過(guò)了西方先進(jìn)國家二三百年的護照成長(cháng)路程。”梁治寇說(shuō)。

展望未來(lái)

簡(jiǎn)化程序 提升質(zhì)量

不久前，北京市居民劉女士申請了美國某銀行的工作職位，銀行要求她5月14日上午準時(shí)報到并簽訂勞動(dòng)合同，逾期則合同作廢。5月9日，劉女士來(lái)到北京市公安局出入境大廳辦理護照。得知需要10個(gè)工作日才能取證時(shí)，她心急如焚。值班民警了解情況后，認為劉女士的情況符合“只跑一次”制度中的加急取證條件，便協(xié)助其辦理了加急手續。幾天后，劉女士及時(shí)拿到了護照。激動(dòng)萬(wàn)分的她連連稱(chēng)贊：“‘只跑一次’政策真是幫了大忙。”

劉女士所說(shuō)的“只跑一次”制度由國家移民管理局于今年5月1日起推出，將原來(lái)辦理護照等出入境證件需要的制證照片采集、指紋采集、申請材料提交、面見(jiàn)核查、證件繳費等5個(gè)環(huán)節，集中在同一時(shí)間、同一場(chǎng)所辦理;同時(shí)還為5種緊急辦證情形群眾開(kāi)通了快速辦證的“綠色通道”。

國家移民管理局相關(guān)負責人對記者表示，為進(jìn)一步提升精細化服務(wù)水平，國家移民管理局下一步將實(shí)施大數據戰略和智慧移民出入境管理建設，拓寬網(wǎng)上辦事范圍;同時(shí)進(jìn)一步強化信息共享，簡(jiǎn)化申請材料。

“國家移民管理局成立后一個(gè)多月內，推出了多項便民利民的大紅利，體現了服務(wù)為民的新氣象新作為。”王輝耀表示，中國公民外出旅游是民間外交、公共外交的重要方式之一，簡(jiǎn)化辦證程序，將方便更多人出入境。同時(shí)，中國正從移民來(lái)源國向移民過(guò)境國和目的國多重角色轉變，國家移民管理局的組建及運營(yíng)，釋放出中國對全球開(kāi)放包容發(fā)展的明確信號。

2017年，中國出入境人數達5.98億人次。隨著(zhù)中國人外出旅游數量不斷增加，中國護照“含金量”也在不斷提升。截至今年1月3日，持普通護照中國公民可免簽、落地簽前往的國家和地區增加到67個(gè)。夏莉萍表示，這源于中共十八大以來(lái)中國經(jīng)濟的持續發(fā)展和雙邊領(lǐng)事磋商的努力。

不過(guò)，衡量公民國際旅行自由度的亨氏免簽指數仍然排名靠后，成為中國護照“含金量”被質(zhì)疑的一個(gè)依據。夏莉萍認為，國家富強程度與亨氏簽證受限指數有聯(lián)系，但不是必然聯(lián)系。很多時(shí)候，免簽是相互的。中國是一個(gè)人口大國，如果為了獲得對方國家免簽而盲目敞開(kāi)國門(mén)，“三非問(wèn)題”(非法入境、非法居留、非法就業(yè))會(huì )更加突出。

“如何做到有效平衡，是下一步亟須考慮的。”夏莉萍說(shuō)。(彭訓文)

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