政信產(chǎn)業(yè)高峰論壇 | 彭程：解讀“土地新政”探尋地方金融創(chuàng )新路徑

2021年6月4日，財政部、自然資源部、稅務(wù)總局、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布通知稱(chēng)，將由自然資源部門(mén)負責征收的國有土地使用權出讓收入、礦產(chǎn)資源專(zhuān)項收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項政府非稅收入，全部劃轉給稅務(wù)部門(mén)負責征收。2021年7月1日，部分省、自治區開(kāi)始試點(diǎn)，2022年1月1日將全國推行。此規定對地方政府的財政有哪些影響，對政信產(chǎn)業(yè)會(huì )帶來(lái)哪些機遇？

2021年6月26日，在政信產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟和政信投資集團共同主辦的“政信產(chǎn)業(yè)高峰論壇”上，中國財政科學(xué)研究院PPP研究所所長(cháng)彭程做了關(guān)于《土地出讓收支政策發(fā)展及對地方政府投融資的影響》主旨演講，探討在新時(shí)代新格局下，土地出讓金收支政策變化對地方政府投融資的影響及應對之策，從而實(shí)現“十四五”期間地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的目標。

以下是講話(huà)內容總結：

從土地政策演變看2021土地新政

關(guān)于本次土地政策改革的背景，彭程所長(cháng)從改革開(kāi)放后我國土地政策的演變講起。土地作為一種重要的“資本”，是國家經(jīng)濟發(fā)展的最重要生產(chǎn)要素。因為不管是商業(yè)用地還是工業(yè)用地，土地是價(jià)值創(chuàng )造的基礎生產(chǎn)資料?；谶@個(gè)邏輯，我國從1988年開(kāi)始放開(kāi)了土地使用權交易，意味著(zhù)土地可以流轉進(jìn)入商業(yè)開(kāi)發(fā)。

到1994年，國家實(shí)行分稅制后，地方政府獲得了轄區內出讓國有土地使用權的費用，費用的使用權全部由地方支配，中央不參與分成，這是我國地方政府“土地財政”的源頭。這個(gè)改革是對之前的“財權”與“事權”矛盾的解決方案。有了地方政府“賣(mài)地”的收入，地方政府開(kāi)啟了國內大規?；A設施建設的窗口期。然而，這種模式逐漸顯露出弊端，由于收支一條線(xiàn)，一方面容易滋生腐敗，二是為了增加財政收入，出現了土地拍賣(mài)后空轉的情形，影響了實(shí)體經(jīng)濟的發(fā)展。

為了解決這個(gè)問(wèn)題，2006年國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》，核心是土地出讓收支納入地方基金預算管理，收支兩條線(xiàn)，“以收定支、收支平衡”原則。土地出讓收入由財政部門(mén)負責征收管理，可由國土資源管理部門(mén)負責具體征收。國土資源管理部門(mén)和財政部門(mén)應當督促土地使用者嚴格履行土地出讓合同，確保將應繳的土地出讓收入及時(shí)足額繳入地方國庫。地方國庫負責辦理土地出讓收入的收納、劃分、留解和撥付等各項業(yè)務(wù)，確保土地出讓收支數據準確無(wú)誤。

2021年6月4日，財政部、自然資源部、國家稅務(wù)總局、中國人民銀行等四部門(mén)聯(lián)合公布了《關(guān)于將國有土地使用權出讓收入、礦產(chǎn)資源專(zhuān)項收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務(wù)部門(mén)征收有關(guān)問(wèn)題的通知》。改革的核心是將“國有土地使用權出讓收入”劃轉由稅務(wù)部門(mén)來(lái)征收，這意味著(zhù)地方土地部門(mén)將不再有權征收土地收入。

從國家層面看，將各項非稅收入劃轉至稅務(wù)部門(mén)征收，是全面深化財稅體制改革的大趨勢，是建立現代財政制度，實(shí)現國家治理體系和治理能力現代化的基礎保障，符合國家預算法的要求，是對國家預算體系的完善。從地方層面看，土地出讓收支的預算理念從收支預算提高到了績(jì)效預算，這對地方政府而言是一劑良藥但苦口。

土地出讓金政策削弱地方政府對土地的依賴(lài)

中央提出“土地出讓金入稅”，給地方政府帶來(lái)兩個(gè)明顯反應：第一，是土地出讓金不能再成為地方財政的“私房錢(qián)”了，而是要成為“預算內資金”，地方財政的預算內財政收入大幅增長(cháng)，就意味著(zhù)中央將減少對地方財政的“補貼”。第二，土地出讓金的用途將會(huì )擴大化，不再僅僅用于基建、保障房等用途，而是直接用于財政用途。同時(shí)就意味著(zhù)，未來(lái)地方政府搞基建，不能再依賴(lài)土地出讓金收入，需要尋找新的且合規的方法引進(jìn)金融活水，加快基礎設施建設，促進(jìn)地方高質(zhì)量發(fā)展。

加大市場(chǎng)化運作，政信金融與地方經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展

土地出讓金收支部門(mén)的改革對中央政府的意義在于有效加強中央統籌能力和調控能力，結果是中央對地方的監督和治理更加準確。同時(shí)，地方政府執法更加剛性，但是地方?jīng)Q策能力有所下降，增加了地方政府的不確定性。在財政空間變得狹小的情況下，平臺公司之間通過(guò)內部土地交易，做大資產(chǎn)、增加信用評級的做法難度就會(huì )加大，城投公司的業(yè)務(wù)規?？赡軙?huì )面臨萎縮，并且倒逼城投業(yè)務(wù)市場(chǎng)化運營(yíng)。

彭程所長(cháng)表示，隨著(zhù)政策的出臺，平臺公司的轉型是一個(gè)迫在眉睫的問(wèn)題。但同時(shí)，基礎設施建設需求會(huì )推演出一條適合平臺公司生存的路徑。跟隨“十四五”規劃，國家大量的基礎建設需求，如水利、能源、農業(yè)農村，以及生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，為各地方政府平臺公司提供機會(huì )，大量基礎設施和綜合治理工作需要資金支持。

未來(lái)，地方融資平臺拓寬市場(chǎng)化融資渠道，是實(shí)現地方基建和民生建設的強有力保障，包括地方債券在內的政信金融將迎來(lái)廣闊發(fā)展空間。

高質(zhì)量發(fā)展是“十四五”期間中央和地方的要求，財政政策的變化關(guān)乎地方融資體系的變化，也關(guān)乎地方金融安全，政信產(chǎn)業(yè)高峰論壇關(guān)注國家財政金融政策變化，探討政信金融未來(lái)發(fā)展趨勢，攜手同業(yè)助力國家高質(zhì)量發(fā)展。

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